הצעת חוק התכנון והבניה החדש, המחליפה את החוק הישן, עברה קריאה ראשונה לפני כשנה וכיום עומדת בפני קריאה שנייה ושלישית, ומטרתה לייעל את הליכי התכנון והבנייה. מה קובעת הצעת החוק באשר לפיצויים למי שנפגע מתכנית מתאר? על כך במאמרם של עוה"ד אריה חגי וירון גולדין.
מבוא
בימים אילו מונחת על שולחן הדיונים בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, בראשות חבר הכנסת אמנון כהן, הצעת חוק התכנון והבנייה תש"ע 2010, (הצעות חוק ממשלה- 449, כ"ט באדר התש"ע, 15/03/10), שעברה בקריאה ראשונה (ביום 17/03/10) בכנסת, וכעת הוועדה דנה בה לקראת קריאה שנייה ושלישית. הצעת החוק נועדה להחליף את חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965, (להלן: "החוק"), ומטרתה לייעל ולקצר הליכי בנייה תוך השמת דגשים על התאמת כלי התכנון לתפישה של פיתוח בר קיימא וחידוש עירוני.
בין היתר, הרפורמה אמורה לכלול הצבת גבולות ברורים הקבועים בחוק בכל הנוגע לפיצויים לנפגעים מתוכנית ולשם כך תהיה הבחנה בין פגיעה ישירה לבין פגיעה עקיפה, עם רשימה סגורה המפרטת את מרכיבי הפגיעה הישירה.
סוגיית תשלום פיצויים לנפגעים משינוי תוכניות בניין עיר, נדונה במשך שנים רבות בבתי המשפט, וזכתה מצידם לגישות שונות. הגישה המרחיבה, מקלה עם התושבים בכל הנוגע לזכותם להגיש תביעות, בעוד שהגישה המצמצמת, מקלה עם הרשויות, מאפשרת וודאות בתמחור עלויות פיתוח, ותורמת לזירוז פיתוח תשתיות תוך שקילת שיקולים תכנוניים ענייניים.
דוגמא לאותה "גישה מצמצמת" באה לידי ביטוי בפסק דין מיום 10/04/11, בבר"מ 1328/11, ד"ר משה ויינברג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שם דחה בית המשפט העליון בקשת רשות ערעור של בעל נכס לתבוע פיצויים כתוצאה מתוכנית לבנות מגדל רב קומות בסמוך לדירתו, מעברו של הרחוב, בטענה כי התוכנית עתידה לגרום לעליה במפלס הרעש, להסתרת אור השמש, ולעלייה משמעותית בצפיפות המגורים.
בית המשפט דחה את הערעור, בקובעו שלא מדובר בנכס הגובל עם התוכנית. הנימוק להחלטה נעוץ בפרשנות הדווקנית שביהמ"ש נותן לסעיף 197 (א) לחוק בכל הנוגע למי שנחשב ל"גובל" עם תוכנית.
פיצויים בגין פגיעה מתכנית – המצב הנוכחי
סעיף 197 (א) בין הרחבה לצמצום:
בנוסח הנוכחי של סעיף 197 (א) לחוק, על התובע לעבור שתי משוכות עיקריות לצורך תביעתו: ראשית, על הנכס להיחשב ל"נפגע על ידי התוכנית". שנית, על הנכס להימצא "בתחום התוכנית" או "גובל עימו" (היינו: גובל עם תחום התוכנית). לאחר שעבר משוכות אלה, יהיה הנפגע זכאי לפיצויים בכפוף להוכחת פגיעה ובכפוף לסעיף 200 לחוק, המפרט הוראות שונות השוללות את הזכות לפיצוי.
הנוסח הקיים של סעיף 197 לחוק החליף את קודמו, בעקבות פרשת וארון בע"א 603/77 וארון נ' הוועדה המקומית ירושלים ואח' (פ"ד לג(3) 409). אז פסק ביהמ"ש העליון, כי הזכות לפיצויים לפי סעיף 197 קיימת גם כאשר מקרקעין שנפגעו נמצאים מחוץ לתחום התוכנית, ללא כל הגבלת מרחק מהקו הכחול בתשריט. בעקבות פרשת וארון ובמטרה לצמצם את מבול התביעות הצפוי, ראה המחוקק לנכון, לתקן את סעיף 197 (במסגרת תיקון 20) לנוסח כפי שהינו כיום.
מתי נחשב נכס ל"נכס הנפגע מתוכנית"?
הלכה היא, כי יש לבחון אם הפגיעה הינה בבעלי המקרקעין או בתכונות המקרקעין עצמו (צ"ל: "עצמן"). אם מדובר בפגיעה בתכונה ה"מקרקעית" של המקרקעין (כלשון פסק הדין), אזי הנזק בר פיצוי. לדידנו, הלכה זו עלולה להביא לתוצאות אבסורדיות ולשלול מנפגעים מתוכנית את פיצוייהם.
כזה הוא המקרה שנדון בבר"מ 10510/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה נ' יוסף כהן. בעקבות תוכנית, נחסמה הגישה לתחנת הדלק של מר כהן, דבר שגרם לירידה ניכרת בכמות המתדלקים. בפס"ד מיום 31/01/07, יצא ביהמ"ש – לצורך הדיון – מנקודת ההנחה שנכסו של מר כהן גובל עם תחום התוכנית, אך תביעתו נדחתה מאחר והפגיעה אינה במקרקעין, היינו, בתכונות "המקרקעיות" של המקרקעין, אלא פגיעה כלכלית המתבטאת בהפחתת כמות הלקוחות הפוטנציאליים, ועל כן נזקו אינו בר פיצוי. פרשת יוסף כהן שלעיל, אוזכרה בעת שוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת דנה ברפורמה, ותוצאת פסק הדין זכתה לתמיהה מצד ד"ר יפעת הולצמן גזית (מהמסלול האקדמי למכללה למנהל).
לעניין הפגיעה עצמה, הלך הרוח במוסדות התכנון והבנייה הינו, כי על ירידת ערך בשיעור נמוך אין לפצות, היות ומדובר בפגיעה שאינה עוברת את "התחום הסביר" בהתאם להוראות סעיף 200 לחוק, המונה כאמור את הסייגים לפיצוי.
מגמה המקלה במידת הפגיעה המזכה בפיצויים ניתן לראות בפס"ד מיום 06/11/11, עת"מ 253/09 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הוד השרון נ' ויינשטיין ואח', שם קבעה כב' השופטת, ד"ר מיכל אגמון- גונן, כי גם פגיעה המהווה ירידת ערך של 2.5% מערך הנכס היא פגיעה ברת פיצוי. ביהמ"ש נימק החלטתו, בכך ששיקול האינטרס הציבורי הגלום בתוכנית, הינו אחד מבין השיקולים שיש להביא בחשבון במסגרת דרישת הסבירות, וכי יש לעמוד בדרישת הצדק, ומבחן הצדק עוסק בצדקת הפיצויים ולא בצדקת התוכנית, בייחוד כאשר מדובר בדירות שנפגעו המשמשות למגורים.
שאלת הגבילות:
ביחס לפרשנות המושג "גובלים עימו", נוצרה בפסיקה מטוטלת, בין גישה מרחיבה, לגישה מצמצמת ודווקנית. בפרשת ויטנר בעע"מ 2775/01, 3624/01, 5358/01, ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שרונים קבע ביהמ"ש העליון הלכה ברורה, לפיה, כדי לזכות בפיצויים בגין תוכנית על המקרקעין של התובע להשיק פיסית לגבול התוכנית הפוגעת (לקו הכחול בתשריט). עם זאת, ועל מנת ליצור איזון ראוי בין האינטרסים העומדים בבסיס החוק, נקבעו שני חריגים מצומצמים לדרישת ההשקה הפיסית. האחד, הפרדה בין התוכנית למקרקעין ע"י שטח פתוח וצר (לרוב שטח של מטרים ספורים), והשני – כאשר בין התוכנית למקרקעין, מפריד "כביש שכונתי צר".
פס"ד ויטנר מנחה בכל הנוגע לשאלת הגבילות. בפרשת ד"ר ויינברג שלעיל, יושמו מבחנים אלה והביאו לדחיית בקשת רשות הערעור. עם זאת, חרף הכללים הברורים שנקבעו בפרשת ויטנר, ניתן למצוא גם פרשנות מרחיבה ביישום ההלכה. כזה, הוא המקרה הנדון בבר"מ 8268/10 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח תקווה נ' כחלון חווה ו- 43 אחרים בו, דחה ביהמ"ש העליון בקשת רשות ערעור של הוועדה לתכנון ולבנייה פתח תקווה, על קביעת המחוזי, לפיה מקרקעין של המשיבים הם מקרקעין גובלים בתוכנית הפוגעת.
במקרה דנן, התובעים דרשו פיצויים בגין תוכנית מתאר מקומית שיזמה מע"צ, במסגרתה תוכנן "כביש מכבית". כביש מכבית, נסלל בין חלקת התובעים לבין אחד המחלפים, בחלקה שייעודה על פי תוכניות המתאר הינו "שטח ציבורי פתוח". המחוזי קבע, כי אמנם החלקה בתכנון הסטטוטורי, מיועדת להיות שצ"פ, אך בחלק הנדון ישנה דרך עזר ללא מוצא, המאפשרת גישה לחניות. לכן, בשל טיבו של השטח ניתן לראות בו כחוסה תחת החריג של "כביש שכונתי צר", כנקבע בהלכת ויטנר.
הוועדה המקומית ערערה לביהמ"ש העליון וטענה, כי יישום הלכת ויטנר במחוזי שגויה, וכי יש להעדיף את המצב התכנוני, היינו שצ"פ, על פני הגדרת החלקה כ"דרך", וכן כי יש בפסיקת המחוזי הרחבה של החריגים בהלכת ויטנר, ותוצאתה של ההרחבה היא, מניעת הרשויות מיצירת מקומות חניה בשצ"פ, מחשש שהערכאות יפרשו דרכים אלו ככביש שכונתי צר.
ביהמ"ש העליון דחה את בקשת רשות הערעור של הוועדה, בקובעו כי מקובלת עליו החלטת המחוזי, באופן בו יישם את הלכת ויטנר, וגם אם טעה המחוזי ביישום ההלכה, עדיין אין בכך כדי להצדיק מתן רשות ערעור, היות ומדובר בהחלטה מנהלית שאינה חורגת מגבול הסבירות.
לאור הגישות הקיימות בפסיקה, ישנם לא מעט מצבים, בהם שיקוליה של הרשות מונעים משיקולים כלכליים, ומחשש לתביעות פוטנציאליות ולכן נוצרים עיכובים מיותרים בבניה ובאישור פרויקטים. מטרתה של הצעת החוק, הינה לחזק את רמת הוודאיות של הרשויות באופן מקסימאלי ובכך לייעל ולאשר באופן מהיר יותר פרויקטים ותוכניות.
הצבת גבולות ברורים במסגרת הרפורמה בחוק התכנון והבנייה והיצמדות לגישה המצמצמת:
נוכח חוסר הבהירות הקיים בפסיקה, הן בנוגע למידת הפגיעה המזכה לפיצויים, והן לשאלת הגבילות, עתידה הרפורמה בחוק התכנון והבנייה להציב גבולות ברורים וניתן להבחין בבירור בתמיכת המחוקק בגישה המצמצמת בכל הנוגע לפיצויים בגין תוכנית פוגעת.
בכל הקשור לפגיעה עצמה ולמידת הפגיעה, הצעת החוק יוצרת הפרדה בין פגיעה ישירה לפגיעה עקיפה, כאשר בסעיף 398(ב) להצעת החוק קיימת רשימה סגורה, המפרטת את רכיבי הפגיעה הישירה.
פיצויים בגין פגיעה עקיפה, יתאפשרו במסגרת סעיף 399 להצעת החוק. בגרסה החדשה של הממשלה להצעת החוק (מיום 04/08/10), במצבים בהם תחילתה של התוכנית הפוגעת, הינה בתום עשר שנים או יותר מתחילתה של התוכנית הקודמת שהייתה קיימת, לא יתאפשרו פיצויים. כלומר, המחוקק יצר מעין תקופת התיישנות בין מועדי תחילת התוכנית הקיימת לבין התוכנית הפוגעת ובכך תוחם ומצמצם באופן ניכר את כמות התביעות הפוטנציאליות.
סעיף 399 (ג) להצעת החוק, קובע כי במצבים בהם התוכנית הפוגעת הינה תוכנית מתאר ארצית לתשתיות, או תכנית מתאר מקומית לתשתיות, יהיה בעל הקרקע הנפגעת זכאי לפיצוי, בתנאי התוכנית הפוגעת נכנסה לתוקף פחות מעשר שנים ממועד תחילת התוכנית הקודמת, ובתנאי ששווי הקרקע הנפגעת ירד ביותר מ-10%.
בכל הנוגע לשאלת הגבילות, מציבה הצעת החוק אבחנה ברורה ומצומצמת. בסעיף 397 להצעת החוק מוגדרת "קרקע גובלת" כ- "מגרש אשר יש לו גבול משותף עם תחום התוכנית הפוגעת, ובהיעדר מגרש, החלקה אשר יש לה גבול משותף עם תחום התוכנית, ואם בנוי על הקרקע הגובלת בניין, החלק הבנוי הקרוב ביותר כאמור בלבד ובבית מורכב, כמשמעותו בחוק המקרקעין, חלק הבית הקרוב לתחום התוכנית".
מטרת המחוקק בסעיף זה, הינה למנוע מצבים של חוסר בהירות ביחס לשאלת הגבילות, תוך היצמדות לכללים נוקשים, ביחס לנכס הנחשב לגובל עם תוכנית.
במסגרת הדיון ברפורמה בוועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, צוין כי הרציונל לרפורמה ולהקשחת התנאים לזכאות לפיצויים נובעת מהמצב הקיים, בו שיקולי הרשויות בכל הנוגע לתכנון ובנייה מוטים לעיתים מסיבות לא ענייניות.
סיכום ומסקנות:
ניתן לראות כי קיימת מטוטלת בין פרשנות ויישום דווקני של הלכת ויטנר (בפרשת ד"ר ויינברג), לבין יישום "יצירתי" של החריגים (בפרשת כחלון), גם על שטח ציבורי פתוח המשמש לחניות.
בשל אותה מטוטלת, מונחת על "שולחן הניתוחים" של הכנסת הצעת חוק התכנון והבנייה שעתידה להגדיר מהי פגיעה ישירה ומהי פגיעה עקיפה, מהם התנאים להכרה בפגיעה, תוך הצבת גבולות ברורים בנוגע לשאלת הגבילות.
נדמה, כי מגמת הצמצום ביחס לתביעות פיצויים מקבלת משנה תוקף נוכח המלצות וועדת טרכטנברג אשר, בין היתר, העמידה כמשימה חברתית ראשונה במעלה את האצת תהליכי ההתחדשות העירוניים ופיתוח מערכות תחבורה חדשניות. לצורך הגשמת מטרה זו, נדרשת אותה פרשנות מצמצמת במתווה שנקבע בהלכת ויטנר והצבת גבולות ברורים במסגרת הרפורמה המוצעת בחוק התכנון והבנייה.
